是时候打破出租车垄断了 发改委专家张国华

站长搜索讯 1月14日，随着打车软件的出现，“专车问题”随之暴露在大众面前，然而随着时评愈发升温，出租车行业垄断的问题逐渐成为新的问题核心。“专车该不该禁”的问题逐渐演变成“出租车该不该改革”，《财经》近日刊登发改委专家张国华的文章，对这个问题做出了比较详尽的解答

站长搜索讯 1月14日，随着打车软件的出现，“专车问题”随之暴露在大众面前，然而随着时评愈发升温，出租车行业垄断的问题逐渐成为新的问题核心。“专车该不该禁”的问题逐渐演变成“出租车该不该改革”，《财经》近日刊登发改委专家张国华的文章，对这个问题做出了比较详尽的解答。

张国华指出，随着时代的发展，人们的出行需求越发增加，出租车市场的需求与其体制之间产生了越来越大的矛盾。而随着移动互联网的发展，打车软件的出现为出租车行业带来了前所未有的机遇与挑战，而首当其冲的一点：颠覆了现有出租车体制的理论基础。

另外，文章中还指出，打车软件的创新优势甚至解决了以往管制都无法解决的公共性问题。在价格管制下，出租车司机往往会基于自身利益而选择“好单”而放弃“坏单”，最显著的体现便是司机通常不愿意在高峰期前往拥堵路段，这样就损害了出租车的公共交通服务特性。

以下是文章全文：

移动互联网时代无疑是颠覆、革新的时代，越来越多的传统行业也面临着被颠覆的命运——出租车行业就是其中之一。

2012年出现的打车软件用了短短两年时间，就改变了人们的行为。从出租车司机到乘客，越来越多的人已经习惯用打车软件出行。而在成功抓住用户后，打车软件们还推出了自己的专车服务，进军商务约车市场。

然而，要彻底改变一个传统垄断行业不可能一帆风顺。事实上，打车软件从开始就争议不断，而出租车作为准公共交通服务，向来受到政府的严格管制，打车软件的出现也给政府出了一道难题。

首先， 打车软件的一大争议在于其在某种程度上将出租车这种准公共交通工具变为私人交通工具，造成未使用软件的人们打车难。为解决这一问题，部分地方政府部门出台了相关法规政策。比如上海市交通运输和港口管理局2014年2月发布了加强出租车管理的措施，决定暂行在早、晚两个交通高峰时段，严禁出租车使用“打车软件”提供约车服务，以缓解高峰时段打车难情况。

其次，商务约车并无明确的法律法规对其进行定义和规范，合法地位存在着较大的争议，“专车”服务推出不久，沈阳等多个城市都出现了将部分“专车”判定为“黑车”而进行了相应处罚的情况。

毫无疑问，打车软件和专车服务的出现是对人们长期未得到满足的用车需求的市场响应，出于公共服务、安全的考量，政府的监管应对也无可厚非。但是，在面对移动互联网冲击时，大部分关于打车软件的讨论皆基于当前的出租车体制，包括“服务体系”、“安全保障”、“如何监管”等内容上。讨论者忽略了根本的一点，在探讨“如何监管”之前，首先要回答“为什么要监管”这个更重要的问题。

视野不同，则看到不同世界，也才能看清出租车发展的前世和来生。

体制起源

从出租车的前身——出租马车诞生开始，这一行业就受到了政府的管制。1636年，英王查理一世就公告允许50辆出租马车在伦敦运行，并确定由议会来监督确保该数字不会超标。同时，政府还出台了诸如车夫和马车必须 “fit and proper” （健壮且得体）的服务质量标准。

时至今日，大部分国家仍然对出租车进行不同程度的管制，即使是美国等发达国家也不例外。

管制的意图很简单，一方面是对于这一行业自身特性而造成的“市场失灵”进行矫正，另一方面也是试图保障和监督这一“辅助性的公共交通”的服务质量。

具体来说，要靠市场这只“看不见的手”让出租车市场达到最优均衡，需要大量的市场参与者以及充分的信息，需要拥有充分的理性与决策能力的“经济人”，以作出追求自身效益最大化的决定。以亚当•斯密为代表的古典经济学理论基于上述条件，提倡自由放任，认为自由竞争的市场经济是最有效的机制，主张“看不见的手”会让社会经济活动达到资源最优配置。但现实世界与理想世界却有着极大的差异，出租车市场就是一例。

传统的出租车市场由于道路资源的稀缺性、消费的约束性、交易的一次性和服务的非后效性等特点，决定了其无法自行实现资源最优配置。

首先，与一般经济资源相比，任何城市的道路资源都是非常有限的，越大的城市这一特点越显著。宏观上讲，城市的道路有限，道路上能容纳的车辆数量有限，微观上讲，特定路口经过的出租车更是有限。快变的交通需求和慢变的交通供给，决定了出租车的供给数量不可能随需求的变化而及时变化，影响了供求关系调节资源的效率。

其次，出租车的消费有着极强的约束性。消费者选择普通商品的时空约束不明显，购买一瓶矿泉水，此时购买或是彼时购买、在超市购买或在报刊亭购买往往有充分的选择余地。但城市居民的出行具有极强的随机性，同时还只能从特定时间、地点经过的少量出租车中作出选择，因此面临极大的信息不对称性。这样一来，出租车的消费决策往往并非是理性经济人的最优决定。

再者，出租车交易是生产过程与消费过程的统一，加之交易过程又是随机发生的，所以明显具有一次性特征。

由于消费的随机性，交易一次性，也就使得出租车服务具有非后效性。普通商品能实现品质及价格稳定，以及特征同质——纽约时代广场的麦当劳巨无霸与北京西单的麦当劳巨无霸基本是无差异的。但一位乘客乘坐同一辆出租车的概率却极小，即使偶然发生了这种情况，乘客通常也并无记忆。因此，出租车司机每次提供的服务质量对其获得后续的业务、后续业务服务的质量基本没有影响。

对于消费者来说，如果碰到“优”的出租车司机，属运气好，若碰到“劣”的，则只有自认倒霉。这样的市场特征必然会导致出租车市场产生“劣币驱逐良币”现象，因为提供优质服务者必然要投入更多成本，但却不一定得到相应回报，而劣质服务者以低廉投入获得的回报，与优质服务者并无差别。这样一来，出租车市场缺乏优化服务的激励，难以通过优胜劣汰保证市场服务质量与水平。

由于上述特征的存在，出租车的纯市场调节机制是失灵的。这种失灵，用科斯为代表的制度经济学家的理论来解释，是由于市场“交易费用”的存在。正如后人总结的科斯第一定理描述的：如果交易费用为零，不管初始产权如何安排，当事人之间的谈判都会导致那些财富最大化的安排，即市场机制会自动达到帕雷托最优。但在现实世界中，交易费用却是真实存在的。

回到出租车市场，由于资源的稀缺等特征，这一市场存在着极高的交易费用，包括消费者对于乘车安全、服务质量、价格合理等多方面进行考量需要的获取信息、权衡耗费的时间和精力及其承担的风险。

根据科斯第二定理的描述，在交易费用大于零的世界里，不同的制度设计能对交易费用带来影响，相应也产生不同的资源配置效果。

在出租车市场里，通过成立公司统一管理零散车辆，是在这一行业减少交易费用的制度设计。出租车公司统一服务质量、价格，并通过统一的车身设计和价格标识加以体现，减少信息不对称。同时，公司的存在，也让出租车服务的一次性特征被削弱，消费者可与同一家出租车公司重复交易，对于不满意的服务可向公司投诉，或干脆选择另一家公司。这让出租车服务有了后效性，从而提高其安全性和质量的稳定性，也让出租车公司间出现竞争，从而激励它们提高服务质量。

同时，出租车承载着部分公共服务职能。基于公共福利安全、稳定的考虑，同时为保证多数消费者可获得出租车服务，于是产生了政府对出租车市场的三类管制：数量管制、价格管制、服务和安全标准管制。

就这样，从降低市场交易费用和保证公共服务质量出发，形成了现代出租车以政府管制和出租车公司运营为特征的体制。

管制之殇

建立出租车市场体制的出发点无疑是好的，但由于管制本身是对市场的扭曲，而随着时代的发展，人们的出行需求越发增加，出租车市场的需求与其体制之间产生了越来越大的矛盾，问题就来了。

管制对市场最严重扭曲无疑在于数量管制和严格的准入审核造成的出租车公司的垄断运营，随之带来了高额的垄断收益。比如，由于出租车牌照的稀缺及市场需求的日益增加，其价格一路攀升，在中国许多城市，出租车牌照价格都在60万元以上，部分城市更是达到了上百万元。但是，政府没有分享到高额的垄断收益（少数通过拍卖方式发放出租车牌照的地方政府例外），于是无法转化为公共福利；其次，由于价格管制和随牌照价格上涨，出租车司机“份子钱”也随之上升，他们的收入并未像其他市场行业一样随着经济发展而上升，越发成为城市的弱势群体,被媒体称为新时代的“骆驼祥子”；最终，消费者无疑是垄断收益最后的埋单者。

出租车行业的垄断收益几乎完全被出租车公司所占有，这让旨在降低市场交易成本的出租车公司制度却实际上提高了交易成本，严重影响了市场效率。

由于出租车对于城市公共服务的重要性，以出租车公司为代表，形成了既得利益集团，它们利用其影响力让政府维持甚至进一步巩固其垄断地位，出现了被管制者要求加强管制的反市场现象。芝加哥经济学派的斯蒂格利茨将这种现象描述为“管制俘获”，即管制一开始是为了满足公共福利需要而产生的,而最终管制机构却被产业所控制。

出租车管制带来的另一个社会问题是“黑车”泛滥。

在许多大城市的郊区，“黑车”已成为事实上的许多居民出行的必然选择。据中央电视台的报道，北京地铁回龙观站外，“黑车”已经占据了一半的车道。“黑车”是市场对需求的自发反应，但却带来了交通管理、公共安全等多方面的问题。虽然政府明令禁止，且对“黑车”有着严厉的惩罚措施，但却收效甚微，究其源头，还是出租车管制带来的严重市场扭曲与供求不平衡。要解决“黑车”问题，首先需要的是出租车市场的改革。

意识到出租车市场的诸多问题，各地政府并非完全无动于衷，近年来也有一些政策试图进行调节，但遗憾的是，大部分的政策都走错了方向。

正如北京大学国家发展研究院教授薛兆丰曾撰文指出，出租车改革的方向应是顺应市场需求，放松数量和价格的管制，但政府却没有这么做：“一、不是放开数量管制从而有效降低份子钱，而是给司机发放财政油补，这既强化了出租车公司和司机对‘放开市场准入’的抵制，又用纳税人的钱补贴了常坐出租车的中产阶级，增加了社会分配的不公。二、不是设法把黑车纳入公共管理，让它们成为合法供给的增量，而是予以直接打击，这导致了逆向选择，即只让敢于铤而走险的黑车司机留下，从而增加了乘客的成本和风险。三、不是放松对车资的价格管制，以更自由浮动的车资鼓励司机出车，而是直接严惩那些挑客和议价的司机。显然，除非政府能用枪逼着司机出车，否则这些惩罚措施只会进一步打击供应，让乘客更难打车”。

未来的路

随着移动互联网的发展，打车软件的出现为出租车行业带来了前所未有的机遇与挑战，而首当其冲的一点：颠覆了现有出租车体制的理论基础。

消费者通过打车软件发布需求信息，为其更灵活地基于自身效益最大化安排打车出行创造了条件，极大降低了出租车消费的约束性。同时，实时的需求信息让司机能及时作出调整，有效缓解了出租车市场资源的约束性。而打车软件能精确记录每一次打车交易双方的身份、路线、价格等信息，并提供服务评价机制，可避免交易的一次性、服务的非后效性的问题 ，同时还增强了交易双方的信任，有效保护交易双方的权益。

可以说，打车软件的出现颠覆了出租车公司存在的一切理论基础，成为一种比公司运营更加合理、高效地降低市场交易成本的制度。在这样的时代下，出租车的公司运营制度已难自洽。巴菲特说过：“只有退潮后才知道谁在裸泳。”毫无疑问，管制和公司运营制度的理论基础已经被移动互联网的大浪冲到了沙滩之上。因此，出租车市场的改革不应停留在公司管理制度如何改革上。

此外，其他的各种管制的理论基础在移动互联网时代也面临着被颠覆的新局面。由于打车软件充分解决了信息不对称的问题，让消费者能够基于充分的条件作出理性的决定，消费者和从业者的安全都受到实时信息记录的保障，服务质量评价为从业者提供了充分的追求卓越的动机，从而带来良好的市场竞争，严格的管制已显多余。

更进一步，打车软件的创新优势甚至解决了以往管制都无法解决的公共性问题。在价格管制下，出租车司机往往会基于自身利益而选择“好单”而放弃“坏单”，最显著的体现便是司机通常不愿意在高峰期前往拥堵路段，这样就损害了出租车的公共交通服务特性。而“滴滴打车”的“滴米”系统（“快的打车”的“金币”系统）却成功解决了这一问题：司机接“坏单”时奖励滴米，司机抢“好单”时消耗滴米，同时，优先将“好单”派给滴米多的司机的机制，司机接“坏单”得到激励，优化了出租车的公共服务功能。

当然，上述分析并不是说出租车市场不需要管制了，作为一种准公共服务，一定的管制是必要的。但在移动互联网时代下，新的技术和模式为管制带来了新的条件和选择，政府通过更少的限制就能实现出租车公共服务职能的保障。如何迎接新时代进行制度调整，是相关管理部门值得深入思考的问题。

既然旧制度的理论基础已不复存在，构建符合发展的新理论就势在必行，唯此方可避免因体制原因受困于昨天，因利益之争纠结于今天，因格局不足而迷惑于明天。

移动互联网时代，出租车制度构建的理论基础何在？移动互联网出租车应用、商务约租车的法律地位何在？乘客、司机、政府的信息安全如何保障？政府管制如何安排才能最好保障市场服务质量，又最小扭曲市场机制？这些问题都需要新的理论来指导。

而新理论的构建需要政府、研究机构和出租车从业者、移动互联网企业的共同参与。出租车从业者和移动互联网企业要及时反馈市场需求、发现问题，为理论提供现实的依据；研究机构要利用自身优势提供充分的智力支持，主导创新理论的提出和深化；政府要积极协调各利益相关方，优化制度设计，以保证市场的服务质量和效率的最大化。

在让市场发挥决定性作用的今天，政府和企业应明确各自的行为准则。对政府来说，应明确自身的权力清单、责任清单，坚持法无授权不可为。对企业来说，应明确负面清单，相信法无禁止即可为，充分发挥自身的创新优势，为提高市场效率作出最大贡献。

从宏观环境来看，打车软件虽然近期在部分地方受到了一些挫折，但只要坚持以为乘客创造时间和经济上最大的价值为目标 ，循序渐进，终会有柳暗花明的一天。各企业应坚持专业化发展，通过进一步专业分工优化各细分领域的服务质量，提高整个市场的效率。

针对舆论提出的关于移动互联网打车应用的种种争议，交通部官员最近提出了“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”的十六字方针，在强调保护乘客利益的同时，也将“鼓励创新”放在了重要的位置。而在2015年全国交通运输工作会议上，交通运输部部长也表示应“处理好市场和政府关系为核心，以市场化改革为基本方向，灵活用好‘两只手’，把该放的权放到位，该制定的规则制定好，该营造的市场环境营造好，不断激发市场活力，使改革新红利更多地转化为发展新动力。” 这无疑都是决策部门在当前现实条件下对于移动互联网企业参与出租车市场较友好的表态。

出租车管制的改革虽然可能涉及各种复杂的利益关系及多方主体，实操上面临各种阻碍与困难，但一定要坚持顺应市场规律、减少行业垄断的方向上不动摇，而非反其道而行之。

前世的问题不应成为来生的束缚，把握机遇，顺应时代的进步和市场的需求，在各方的共同努力下，出租车乃至城市客运行业的创新之路才会又好又快。（本文载《财经》杂志417期 作者为国家发改委城市中心综合交通研究院院长,广州市客运交通管理处处长苏奎、国家发改委城市中心综合交通院杜竞强对此文亦有贡献）